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内容：推进农村集中居住区建设工作是统筹城乡发展、改变城乡二元结构、加快城乡一体化进程的需要，是农村、农民共享改革发展成果的需要，也是践行社会主义新农村建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针的一个重要载体。

国内多数地区的农村集中居住区建设相对起步较晚，存在以下状况：在建设的方式上，有的地方是将现有的农民住宅全部拆除后重新建设；有的是将新批准的住宅集中建设；有的是确定新的集中居住点，引导、鼓励村民到规划点集中建设居住。在建设的手续上，有的集中居住区经政府规划部门审批，有的没有经过审批，而是由镇村自行规划，自行建设。经过规划审批的，有的办理了用地手续和建设许可手续；有的先建设后办理；有的没有办理。建设的主体上，有的是将宅基分给村民自行建设；有的是以村委会、村民组为单位集体建设，由村民再向建设者出资购买；有的是交由开发商建设，由村民向开发商购买。在使用的主体上，有的是本集体经济组织的成员；有的是外来人员以本地村民名义购买使用；有的干脆由外来人员直接购买使用。

由于在建设的方式、手续、主体和使用主体方面“百花齐放，各取所需”，导致了许多问题的产生。

一是审批手续不规范。我国对土地采取严格的审批制度，尤其是对耕地的使用，其审批更为严格。但目前不少地区农村集中居住区建设，没有合法的审批手续，有的甚至未取得规划审批。尤其是新建的居住区，大多是占用现有耕地，未按规定办理用地审批手续，只由当地村镇与承包户签订一份征用或调整土地协议，给予一定的经济补偿后，即开始建设。由于当地政府对这一行为的认可与支持，使得这一行为虽然不符合法律的规定但能够顺利实施。

二是公共设施不配套。许多集中居住区没有文化、体育、医疗、购物、休闲等基本的配套设施。此外，对照环境优美村的要求，这些集中居住区，大多没有完整的雨污分流设施和相配套的生活污水处理设施。

三是使用主体不确定。按照我国土地管理法的规定，取得宅基地的主体只能是本集体经济组织内的成员，符合取得宅基地的条件，并通过合法的审批手续。但现在集中居住区建设中，有一部分使用主体超出了这一范围，出现了部分城镇居民到农民集中居住区购房的现象，而建设者受经济利益的驱动，有时并不认真审查购买者的主体资格，使得购买、使用的主体超出了法律规定的范围。

四是矛盾纠纷常发生。由于上述手续和主体的违法，导致建设行为违法，购买合同无效。同时，由于房屋价格、质量问题，承包户对耕地的占用、补偿问题，建设者对建设手续的办理和费用问题，以及购买者对房屋产权的拥有等问题，导致农民集中居住点的纠纷大量产生。

五是法律支撑较薄弱。在土地使用、建设许可等方面，国家都有强制性的规定。而许多农民集中居住区由于征地、建设、买卖等行为不符合相关规定，属于违法行为，致使无法办理相关的产权证明，给权属确认及处理纠纷带来很大的难度。一则难以对征地、建设、买卖等行为作出有效的保护；二则一些行为虽属无效，但由于建设行为的不可逆转性，无法适用无效行为的处理规定，不能进行返还等处理，导致处理难度增大；三则与国家相关法律相悖，不利于政府威信的维护与农村政策的落实，不利于社会和谐稳定。

“十二五”期间，进一步加大农村集中居住区建设的力度，必须着力解决“想要进”、“进得去”、“进得好”这三个问题，为此建议：

一、将政府引导与群众意愿有机结合起来，让农民群众“想要进”集中居住区。要继续推进土地集约化经营，引导农民自觉自愿参与土地经营权流转，改变传统的以家庭为单位的经营分散模式，把农民从个体化的土地经营中解放出来。要大力调整农村经济结构，加快农业现代化进程，拓宽农民就业渠道，增加农民工资性收入和财产性收入，逐步消除农民对土地经营的依赖程度。要遵循因地制宜、科学规划，分步实施、综合配套、稳步推进的原则，分类引导有能力并且有强烈建房住房需求的村民先行进入集中居住区，通过典型示范带动工作整体推进。对那些全家已基本进城的农户、“半工半农”家庭比较殷实的农户或全家已经“农转非”的农户，要动员他们先行进入农民集中居住区。可参照建设用地拆迁的办法，让他们在集中居住区购买住房，以腾出可观的土地复耕。

二、将集中居住区准入条件与农民可承受的程度有机结合起来，让农民群众能够“进得去”居住区。集中居住区是有别于城市房地产开发的一项惠民工程，首先要考虑群众的购买需求与购买能力，千方百计降低建设成本和准入门槛，要灵活用好土地政策，可采取以租代征等方式减少土地成本，也可借鉴部分地区的做法，让群众将宅基地（或承包田）与集中居住区宅基地进行置换，在基本满足农民居住的前提下，拿出一部分土地进入市场经营，增加收入后再反哺集中居住区的设施建设。政府应出台优惠政策，降低办理“两证”的费用，为村民购买集中居住区的住房提供贷款方便，规范并允许集中居住区的房屋产权进入市场流转。

三、将集中居住区建设与农民享受改革发展成果有机结合起来，让农民群众体会到集中居住区“进得好”。要根据“城乡一体化、农村城市化、农业现代化，农民市民化”的发展战略，在统筹考虑地理环境、人口变化、产业布局、耕作半径和村庄合并等因素的前提下，高起点规划、布局农村集中居住区并严格按照规划要求报批，避免盲目建设。

要全方位设施配套，搞好社区建设。社区建设是新农村建设的一个重要标志，要将社区建设纳入集中居住区的统一规划和建设，并且不断完善。行政管理、教育机构、医疗卫生、文体科技、商业金融、贸易设施等公共服务设施，要合理布局、配套建设，根据需要建设幼儿园、小学、老年公寓、暂住人口公寓等，并为居住区农民提供便捷的交通条件。要重视绿化、美化、亮化工程建设。此外，还可采用综合服务中心的形式，把居住区内的商业购物、文化休闲、体育健身、卫生、通信等服务机构相对集中，融社区服务和物业管理为一体，以满足农民日益增长的物质文化生活需要，提高农民的生活质量和幸福指数。

要加强统筹管理。按照精心规划、精品建设、精细管理的要求，将农村集中居住区的管理纳入各镇党委、政府工作的一项重要内容，作为强化社会管理的一项创新举措，建立社区组织，制定管理办法，健全规章制度，引导群众自治，避免重建设、轻管理，重硬件、轻软件的不良倾向，努力让群众住得舒服、住得安全、住得满意。

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